Przepisy prawa w Polsce dość często ulegają zmianom. Niejednokrotnie na skutek nowelizacji ustaw, czy rozporządzeń, wprowadzane są rozwiązania diametralnie różne od poprzednio obowiązujących. Zawsze zaś zmiany prawa rodzą wątpliwości co do tego, który stan prawny jest właściwy – ten po nowelizacji, czy też ten sprzed jej wejścia w życie.
Szczególne wątpliwości mogą wywoływać zmiany przepisów, które dotyczą prawa budowlanego. Wiemy doskonale, że duża część inwestycji budowlanych to wieloletnie procesy – począwszy od wypracowania koncepcji, poprzez dokumentację projektową, decyzję o pozwoleniu na budowę, wykonanie obiektu, a skończywszy na odbiorach i zgodzie na użytkowanie. Nierzadko czas pomiędzy uzyskaniem pierwotnego pozwolenia na budowę, a wydaniem przez organy administracji zgody na użytkowanie obiektu obejmuje 3 lata i więcej, zwłaszcza wtedy, gdy mamy do czynienia z inwestycjami w przemyśle, energetyce itp. W tym okresie często pojawiają się zmiany w przepisach prawa, bądź w normach (przywołanych w kontrakcie), które mogłyby mieć ogromny wpływ na inwestycję w sytuacji, gdyby je zastosowano (zarówno w zakresie kosztów budowy, jak i konieczności wprowadzenia zmian w dokumentacji projektowej, w tym w zakresie rozwiązań technicznych, nawet w częściowo wykonanych już obiektach). Należy przy tym pamiętać, że pomiędzy wydaniem pierwotnego pozwolenia na budowę a otrzymaniem zgody na użytkowanie obiektu może być niezbędne uzyskanie zamiennych pozwoleń na budowę, zatem inwestor (lub jego pełnomocnik) występuje o wydanie pozwolenia zamiennego uwzględniającego konieczne zmiany pierwotnej decyzji w nowym stanie prawnym, często odmiennym od tego, który obowiązywał w dniu wydania decyzji.
Rodzi się zatem pytanie: jakie przepisy prawa stosować wtedy, gdy mamy już wydane pozwolenie na budowę, więcej – gdy budowa już trwa, a tymczasem regulacje prawne dotyczące inwestycji, uległy zmianom.
Analizę problemu należy rozpocząć od przypomnienia, że każdy akt prawny, który zmienia obowiązującą ustawę, na ogół zawiera tzw. przepisy przejściowe oraz przepisy o wejściu w życie. Regulacje te, zawarte w końcowej części ustaw zmieniających, wskazują, czy przepisy nowelizacji stosujemy do wszystkich zdarzeń powstałych od danego dnia, czy też do określonych sytuacji możemy, bądź musimy, stosować, zamiast nowych norm, przepisy dotychczas obowiązujące. Zatem oceniając potrzebę zastosowania konkretnych przepisów w przypadku wejścia w życie ustawy nowelizującej, analizujemy tę ustawę pod kątem przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań przejściowych.
W zakresie prawa budowlanego z bardzo istotną zmianą przepisów mieliśmy do czynienia we wrześniu 2020 roku. Wówczas weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw(Dz. U. poz. 471 ze zm.), która m.in. znowelizowała regulacje prawne dotyczące zmian decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wskazana wyżej nowelizacja ustawy Prawo budowlane zawiera też kilka norm prawnych dotyczących sytuacji przejściowej – a więc takiej, gdy pozwolenie na budowę wydane zostało pod rządami poprzednich przepisów, a budowa wciąż jeszcze trwa, bądź nawet nie została rozpoczęta. Nie ulega wątpliwości, że takie pozwolenie wciąż obowiązuje i budować na jego podstawie można, oczywiście pod warunkiem, iż budowa rozpoczęła się w terminie 3 lat o dnia, w którym decyzja pozwolenie na budowę stało się decyzją ostateczną (w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego) oraz budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (art. 37 ustawy Prawo budowlane).
Interesuje nas zwłaszcza taka sytuacja, w której pozwolenie na budowę, wydane pod rządami dotychczas obowiązujących przepisów, wymaga zmian (bo np. okazało się, że są inne warunki geologiczne niż pierwotnie założono, co implikuje potrzebę zmian w konstrukcji obiektu). Zgodnie z art. 27 i art. 28 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw późniejsza zmiana pozwolenia na budowę, które wydane zostało według przepisów dotychczasowych, będzie się odbywać co do zasady również według przepisów dotychczasowych (a zatem nie według przepisów obecnie obowiązujących, ale tych sprzed nowelizacji).
Od wskazanej wyżej reguły są jednak wyjątki. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw, o których mowa w art. 25-27 ww. ustawy (tj. wszczętych pod rządami poprzednich przepisów i niezakończonych, bądź takich, gdzie ostateczne pozwolenie na budowę lub skuteczne zgłoszenie zostało dokonane według przepisów sprzed nowelizacji):
1) stosuje się:
a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (tj. Prawa budowlanego po nowelizacji),
b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1 (Prawa budowlanego po nowelizacji);
2) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1 (Prawa budowlanego sprzed nowelizacji).
Wyjątek stanowi zatem przede wszystkim katalog istotnych odstąpień, o którym mowa w art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. W przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej według przepisów dotychczasowych ocena, czy dane odstąpienie od projektu ma istotny charakter, odbywa się stosownie do brzmienia art. 36a ust. 5 i 5b ustawy Prawo budowlane ustalonego po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Zgodnie z art. 36a ust.5 Prawa budowlanegoistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:
a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
c) liczby kondygnacji;
3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego;
7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.
Natomiast zgodnie z art. 36a ust.5b Prawa budowlanego przepisów art. 36 a ust. 5 pkt 1 nie stosuje się do urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury, zaś art. 36 a ust. 5 pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od:
a) projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej,
b) wymagań zawartych w pozwoleniu właściwego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,
c) projektowanych warunków higienicznych i zdrowotnych, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym.
Natomiast pozostałe przepisy związane ze zmianą decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym (sprzed nowelizacji).
Stanowisko podobne do przedstawionego wyżej prezentuje także Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w wyjaśnieniach dostępnych na stronie internetowej tego urzędu.
Reasumując:
W każdym przypadku wprowadzenia zmiany w prawie budowlanym, czy też normach, należy poddać analizie wpływ tej zmiany na realizację projektu w budownictwie. Analiza zawsze powinna być rozpoczęta od oceny, czy akt zmieniający daną normę, bądź dany przepis prawa, zawiera przepisy przejściowe- tj. takie, które dotyczą sytuacji powstałej pod rządami dotychczas obowiązujących regulacji prawnych. Na ogół (jak wskazano w treści niniejszego artykułu) przepisy przejściowe szczegółowo wskażą regulacje prawne, które należy zastosować w danym przypadku.
radca prawny Anna Wyrwa- Antoniak
Kutno, dnia 18 listopada 2021 roku